如何終結氣候敗局

Dennis J. Snower

鄧尼斯·J·斯諾瓦，全球解決方案倡議組織總裁，柏林赫爾蒂行政學院教授，牛津大學布拉瓦尼克政府學院高級研究員，布魯金斯學會非常駐研究員。

在上月於格拉斯哥舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會（COP26）上，全世界都成為了輸家。而其中最大的敗筆則是一個幾乎被所有參會者忽略了的問題，那就是由一系列經濟、政治和社會安排所構成的現行氣候變化應對體系其實並不適用於我們訂立的各項全球目標。

我可以舉一個例子來闡明這個體系的失敗之處：假設有一場野火正在逼近你所居住的社區，而應對這一危機需要動員各類消防和應急服務以及企業和當地居民出手協助保護財產。但這幾路人馬並不合作：一些市民提著桶水來到現場，一些企業捐贈了滅火器，還有一些當地人舉行抗議活動反對疏散令。與此同時，當地的政治家們在市政廳裡舉行了一次會議，向各方徵集了好些不一定非要履行的承諾——這一大堆承諾至少使你的社區還存留有度過難關的希望。

這就是我們當前在氣候變化方面的處境，而根本問題在於我們的體系並不是為了實現2015年巴黎氣候協定中關於將全球變暖幅度限制在工業化前水準以上1.5攝氏度的目標。就算《格拉斯哥氣候公約》中的各項承諾能夠兌現（這已經很不容易了），世界氣溫依然會在本世紀末上升2.5至2.7℃，而這個結果將是災難性的。

我們的經濟被設計成實現GDP最大化的機器，我們的企業以股東價值最大化為目標，我們的政治家一心追求選民支持最大化，我們的社會被消費主義、民族主義、民粹主義和環保主義的潮流所衝擊，在這個體系中經濟繁榮和政治成功已經與社會穩定和環境健康脫節。

面對這樣的系統性失敗，我們沒必要為某些成功的綠色企業和投資者將自身投資組合去碳化的事例而感到歡欣鼓舞。如果沒有政府介入要求所有企業對環境負責，就會出現一些企業運營綠色業務而其他企業運營不可持續業務的問題，可見應對氣候變化需要企業和政府之間開展有意識的合作。

所幸我們已經知道需要做些甚麼來實現必要的集體動員以終結當前的氣候敗局。領導人們應遵循已故諾貝爾獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）用以有效管理公域的核心設計原則。

首先，一個共同的身份和目的是至關重要的。限制全球變暖天然就是一個全球性目標，因為在任何地方排放的溫室氣體都必定會影響到世界各地的人們。因此我們需要發展圍繞這一目標的共同認同感。但是此次締約方大會談判的架構卻將各國之間的利益對立了起來，而不是構建一個全人類為保護我們的星球而共同奮鬥的意識。

第二項關鍵原則是確保氣候行動的成本和收益的分配方式能讓所有各方都得到更好的發展。大多數專家都認定有效的去碳化需要一個與巴黎協定目標相匹配的全球碳價，因為一噸二氧化碳無論在何處排放都會對環境造成同樣的破壞，所以從理論上講對每個人訂立相同碳價的做法是合理的。這將防止「碳洩漏」的問題——也就是一個國家的二氧化碳減排會導致另一個碳價較低的國家增排。這對企業來說也是如此。

但實施一個全球統一碳價——比如通過碳稅或排放權交易——在社會意義上可能是不可持續的。窮人和中產階級可能會發現自己難以承受碳密集型產品和服務的較高價格，而由此導致的碳密集型行業崗位減少可能會使工人失去工作，社區流失經濟基礎。然而第二十六次締約方大會的設計卻並不是為了創造實現高效氣候行動的社會前提條件。

第三，成功的氣候行動需要一個公平和包容性的決策過程，好讓所有各方都參與到影響他們的決策之中。許多人聲稱第二十六次締約方大會的談判將那些受即將降臨的氣候災難影響最大者擋在了門外——而那些掌握權力的人（通常是較年長、白人、男性和享有特權者）則是力圖維持現狀的既得利益者。

這種做法剝奪了那些受全球變暖影響最大者（通常是來自發展中國家和邊緣群體的青年人）的權力。但他們往往擁有洞察力和在地知識，且最重要的是有面臨氣候變化最直接後果的緊迫感。

而其他一些原則則是有效解決全球變暖的關鍵。我們需要逐年對行動成果進行明確的衡量和彙報以監測商定行動的完成進度，還需要對有益的行動實施分級獎勵，對無益的行動予以分級制裁。

此外氣候行動需要建立一個由可信賴且公正的調解人主持的快速和公平衝突解決機制。同時應該在所有相關國際論壇和組織中承認在超國家層面通過輔助性原則（subsidiarity principle）進行自我管理的權力。

最後，我們需要多中心的治理，讓國際、國家、區域和地方管理機構共同互動去一致地締結和執行協議。

但第二十六屆締約方大會在滿足這些要求方面幾乎毫無建樹。各國政府既未就如何衡量溫室氣體排放達成協議，又沒有建立國際公認的彙報機制，對各國在氣候變化方面的表現也沒有任何獎勵或制裁——因為第二十六屆締約方大會的建議並無法律約束力。全世界也不存在針對氣候行動的迅速公正衝突解決機制。雖然各國的主權都得到承認，但缺乏一個多中心的治理系統，意味著從國際到地方的氣候政策仍然被忽視、不一致、且不連貫。

當然，滿足這些要求本身就極為困難且無法一蹴而就。但是我們的下一代有權去期望我們能努力去為成功的氣候行動創造一系列社會、經濟和政治先決條件。